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广东土改探索：土地流转新时期重配收益格局

广东德庆县的农民郭金水最近很忙。还有两三个月，自家3亩地种的柑橘就要成熟，地里的农活一样都不能少。不过，跟往年不一样的是，今年6月，郭金水从银行贷款1万来购买农资，用于抵押的正是这3亩地。

在以前，这几乎是难以想象的。因为这与法律存在冲突。不过，十八届三中全会之后出现了转变。《决定》提到，赋予农民对土地承包经营权抵押、担保的权能。随后，国务院下发文件，支持地方试点创新。

尽管目前相关法律修改尚处于胶着状态，但是基于实践的尝试已经在各地陆续开展。不论是探索土地经营权的抵押担保，还是尝试集体建设用地流转以及利益分成方式，作为改革开放的先锋，广东都在进行着自己的试探。

颁发农村土地承包经营权证后，作为广东省首批开展的贷款业务，德庆县是如何创新的？流转集体土地的佛山等地，又是如何分配土地增值收益的？

日前，在中国大学生经济调研活动期间，《第一财经日报》记者前往广东调查采访。这一活动由中国农业银行与《第一财经日报》联合主办。

土地经营权流转的市场化运作

驱车从县城到农村，略显平坦的乡间小路曲折向前，小块水田散布两旁。不远处的丘陵，草木葱茏。时值晌午，尽管天气炎热，四五十岁的农民仍然在田间忙碌。家有3亩地的郭金水告诉记者，“年轻人都去城里打工了。”

经政策的推动，以及全国多地的尝试，今年5月底，德庆县也开始探索土地承包经营权抵押贷款试点。这是自去年《决定》提出，到今年国务院下发文件后，广东省开展的首批相关贷款业务。郭金水的贷款即在这批贷款业务之列。

今年距1999年开始的第二轮土地承包结束还剩15年左右，银行根据这个时间段土地的种植收益，每亩可贷款8000元到1万元。对于这笔并不大的贷款，郭金水补充说，一则农民本就没有太大的贷款需求，二则银行也不可能放贷那么多给农民。

中国人民银行德庆县支行行长练可平对《第一财经日报》表示，这是根据德庆县“山区县”、“农业县”的地理特点和“地块小、贷款额度少”的实际情况决定的。根据中央的要求，德庆县的金融机构在积极探索这一新的贷款业务。

如何抵押贷款，练可平解释称，确权是第一步。在给农民颁发农村土地承包经营权证的基础上，依托县域征信中心、各镇农村产权管理和交易中心为支撑，实行借贷市场运作来开展农村土地承包经营权抵押业务。

事实上，郭金水所在的村已经完成土地确权。今年3月底，德庆县选取两个村开展试点工作。5月初，确权工作基本完成。随后，农业银行、农信社等金融机构为当地首批11户农民发放土地承包经营权抵押贷款20万。农业银行肇庆分行也向该县该项业务整体授信1000万。

练可平说，对于这项业务，政府态度明确，坚持市场化运作。不参与、不干涉贷款的具体运作，完全由借贷双方自主交易。政府也不指定哪家机构独家经营，所有金融机构均可自主参与，公平竞争。

在征信环节，德庆县通过整合分散在各部门的信用信息，促进信息共享，解决政银企、政银农之间的信息不对称问题，对农户进行信用评级，提供差别化的金融服务。

在评估环节，对贷款金额在100万以内，其抵押物价值认定原则上不需要评估，由借贷双方协商确定。金融机构根据当地国土部门提供的民间土地承包价格，按照一定的折扣率估价，实现交易市场化。

尽管首批只有11户农民贷款20万，不过为了完善试点工作，练可平建议，目前非常需要的是建立土地流转中介组织，提供包括流转信息、价格评估、法律咨询、纠纷仲裁等服务，逐步培育和扩大农村土地流转的需求和规模。

除此以外，为鼓励金融机构积极参与这项业务，还要适度提高对该项业务贷款的不良容忍度，建立补偿机制，比如风险基金或财政贴息制度，降低信贷风险，消除金融机构的风险顾虑。练可平说。

土地逐渐集中的十年

随着市场经济的发展，年轻人纷纷外出打工，过去单纯依靠水稻种植的农业生产面临转型。由于有长达1300多年的种植历史，德庆县从2003年开始培育柑橘为当地的特色主导产业。柑橘收入也从此成为农民增收的主要来源。

近年来，由于柑橘效益不错，对于1万元的借贷，郭金水感觉，很轻松就可以还上的。“以前没有土地确权证的话，借钱需要找三个人来担保。现在直接拿着证就可以了。”

地处广东省西部的德庆县，“八山一水一分田”，是一个典型的农业县、山区县。全境耕地总面积21万亩，农业人口31万，人均不足0.7亩。零碎、分散是当地现状。相当一部分的农户承包地分散成10多块，小的田块不足0.1亩。

一部分原因是地形，另一个原因是分地。郭金水告诉记者，以前村集体分承包地的时候，为了公平，按照不同区位条件来划分。比如地力肥瘦搭配等。自家的3亩地被分散成5块。

不过，面对地块零碎、分散的事实，通过土地流转，从而达到扩大经营规模，这成了柑橘产业生产端的需要。官方数据显示，目前德庆县已经流转耕地94262亩，占耕地总面积的45%。

德庆县农业局副局长聂伟才对《第一财经日报》表示，如今土地以租赁、转包、互换、转让、入股等方式进行流转。根据统计，租赁仍然是主要形式，通过这种形式，土地经营权逐渐流转到专业大户手中。“流转后的土地，很少种水稻。主要是种植柑橘，也有少量蔬菜。”

近十年来，通过土地流转，德庆县出现一批连片种植面积过百亩甚至几百亩的柑橘种植大户。这直接推动了规模化经营。再加上通过“公司+基地+农户”模式，多家柑橘种植、加工和流通企业参与，推进柑橘产业化经营的进程。

数据显示，2012年，全县柑橘总收入30亿。仅柑橘一项，德庆县的人均收入6969元。此前一年，全县农民人均纯收入11013元，成为广东省首个非珠三角地区农民纯收入破万元的山区县。

一位孔姓村民对记者表示，到基地（打工）肯定乐意了，因为除了流转费外，每天的打工收入有七八十元。土地确权颁证后，即使流转，也不用担心。流转租期结束后，承包地还是农民自己的。

为防止风险发生，聂伟才说，流转费用，每年一结算，并且农民一般都会多押一年的流转费。这样即使种植大户的经营出现难以预测的情况，至少流转土地的农民收益不会受到损失。此外，农民还有打工的收入。

为什么不自己种呢？上述孔姓村民说，一方面，并不是每个村民都愿意去种，到大城市务工的收入比这要高多了。年轻人都是这样选择的。另一方面，也并不是所有农民都有资金、技术去支撑流转后的规模经营，并且承担相应风险。

佛山“南海模式”

集体建设用地流转

因为地域经济发展的不同，位于粤西的德庆县，土地流转多以承包地为主。但是，随着经济发展，各类经济活动对建设用地的需求也越来越大。位于粤东的城市大多面临集体建设用地的流转。佛山、深圳便是如此。

7月底，位于佛山南海区的广佛国际商贸城中心区（下称“中心区”）正在加紧建设中。一期完成的项目中，陆续招商进来的店面已经开始营业，不时能够发现开业打折的标语。与之隔着桂和路相望的是联滘村民居。

这边的高楼林立，那边的社区民居。联滘经联社社长黄树荣说，7年前，这里是废旧塑料回收作坊所在地。当时，这块占地1800多亩的地区，分布有2000多家废旧塑料加工档口。联滘占了将近三分之二的土地。

由于此前村组没钱自己开发，对投资者也没特殊要求，基本上能带来收益就租给人家。但是，这种无序开发导致恶果不断。在排放大量废水废气的同时，遍布的简易厂房甚至一度使这里成为全省火灾重点隐患区域。黄树荣说。

事实上，联滘的发展并非孤例。这是“南海模式”的产物。这一模式直接推动了南海等地的快速工业化。何为“南海模式”？简单来讲，村组通过出租集体土地给企业投资开发获得租金收入，小组成员享受土地入股带来的分红。

不过，多年来，这种粗放的工业化模式导致南海可供开发的土地越来越少，且土地大多数集中在集体经济组织中，不能进入市场流转。于是，南海迈出了尝试农村集体建设用地流转的关键一步。

联滘废旧塑料时代终结于2007年1月。南海区通过连片改造，统筹开发，将传统优势产业有色金属产业与现代金融业融合，探索“金融+产业+科技”的路子。首个项目便是总投资约28亿、占地139亩的广东有色金属交易中心。

佛山市南海区国土城建和水务局副局长潘汝海对《第一财经日报》表示，“连片改造，统筹开发”的模式，好处在于规避自主开发所带来的缺乏规划、产能低的问题，也解决了传统工业园存在的土地资源、拆迁难和生活配套问题的限制。

在土地开发中，联滘采用了多种模式。有采用建设用地转国有出让模式；也有出租给政府，再引入项目开发公司，实现了连片开发的模式；还有直接参与土地一级市场，以入股方式挂牌拍卖土地的模式。

1号地块被保利以700万元每亩的价格竞得。这是联滘集体建设用地转国有然后出让的地块。按照相关政策，土地出让金中的七成返还社区，在提留部分发展资金后，联滘将大部分资金用于居民分红及福利发放。

“当时，经联社的每个股民都拿到了6万元的土地出让金。”黄树荣说。

位于中心区2、3号地块的广佛智城，是该中心区唯一一块保留集体建设用地性质的土地。在这个项目中，联滘社区与政府签订40年土地租约。之后政府将租约转给广佛智城，如今主打发展电商等都市型产业。

因为看到广佛商贸城中心区开发的利好，黄树荣说，联滘主动参与到商贸城中心区5、6、7号地块的开发中。以集体土地转为国有建设用地进入市场，并按最终拍卖价格入股项目开发，换取三大地块物业建筑面积35%的商业物业产权。

深圳首例“农地入市”

刷新利益分成格局

与南海区情况相似的是，深圳也面临土地资源紧缺难题，需要寻求集体土地的制度突破。尽管经过1992年“统征”和2004年的“统转”（深圳分别在1992年对关内土地进行“统征”以及在2004年对关外土地进行“统转”,以实现深圳土地全部国有化），在体制上，深圳已经消除城乡二元所有制，但是在全盘国有的土地之内，又形成了新的二元结构。

2013年11月21日，深圳市宝安区凤凰社区一宗集体工业用地正式在深圳市土地房产交易中心挂牌交易。这成为深圳“农地入市”流通的首个试点。这块边角地原先被长期闲置，部分被用作临时停车场和垃圾中转站。

深圳市规土委对本报记者回应，2005年底，深圳已经完成“统转”工作，原农村集体所有的土地已转为国有。但实际上，这些土地仍然由原农村集体经济组织继受单位实际占有着，这次拍卖的就是这样性质的土地。该类土地在城市化过程中，土地权益尚未充分厘清。

今年1月，深圳出台《优化资源配置促进产业转型升级“1+6文件”》终于明确，原农村集体经济组织继受单位可申请以挂牌方式公开出(转)让土地使用权。这种首创的集体工业用地入市模式，是凤凰社区进行试点的政策依据。

凤凰社区如何分配利益？根据该宗土地出让公告，该地块70%的成交价款作为政府收益，30%的成交价款作为凤凰社区收益。此外，地块由竞得人负责出资建设，项目建成后，凤凰股份合作公司持有该项目总建筑面积的20%。

为了充分利用这次机遇，凤凰社区还希望改变单一的出租经济，以入股的形式搭上产业发展的快车。最终深圳方格集团竞得该宗地块并入驻后，根据协议，土地收益的一部分用来入股方格集团，占其9.5%的股权。凤凰社区主任、凤凰股份有限公司董事文永昌曾表示。

无疑，土地出让收益按照相应比例由政府和原村集体共享，采取现金、物业等利益分成方式，实现了社区股份公司、企业、政府等多方共赢。这也纠正了以往土地溢价收益主要归政府的利益划分模式。

就凤凰社区而言，“第一拍”的普遍意义在于，通过“招拍挂”手法重新利用闲置集体建设用地，交易价格公开透明，村民能够获得更多收益。而凤凰社区的样本意义更在于集体土地入市后的土地收益分配。

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